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健全预算评审制度 加强和改进预算管理

发表日期:2015-07-17

——财政部有关单位负责人就预算评审工作答记者问

近日,财政部办公厅印发了《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》(以下简称《通知》)。就《通知》的有关内容,财政部有关单位负责人接受了本报记者的采访。

问:去年8月财政部党组决定将投资评审中心更名为预算评审中心,并赋予其新的职责。最近,财政部办公厅为贯彻落实部党组文件精神,就充分发挥预算评审中心职能作用、加强和改进部门预算管理有关问题印发了《通知》,请介绍一下《通知》出台的背景与重要意义。

答:评审中心工作转型、加强预算评审和绩效管理,是财政部党组站在深化预算管理制度改革、加强和改进预算管理的高度作出的重大部署。部门预算改革以来,虽然预算管理水平不断提高,但预算申报不实、标准化程度较低、资金使用效益不高、预算管理和控制方式不科学等问题仍然十分突出。当前我国经济发展进入新常态,要应对财政收入转为中低速增长、财政支出继续刚性增长,缓解财政中长期压力,必须从调整优化支出结构、提高资金使用效益等方面寻找对策。在深化财税体制改革启动之年,随着新预算法、《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发45号文)的陆续出台,我国现代预算制度建设迈出了坚定有力的步伐。作为加强和改进预算管理的重要手段,预算评审和绩效管理是贯彻落实新预算法、国发45号文件相关规定的重要举措,也是今后一段时期预算管理改革的一次制度创新。预算评审中心作为一支专业的评审队伍参与到预算管理中,广泛利用社会技术力量提供强有力的技术支撑,必将为有效解决目前预算管理中存在的一些突出问题发挥独特的作用。

问:《通知》强调“预算评审是加强和改进预算管理的重要手段”,提出了充分发挥预算评审中心职能作用的总体思路,您是怎样认识的?

答:《通知》紧紧围绕深化预算管理制度改革,强调“预算评审是加强和改进预算管理的重要手段”,明确提出当前和今后一个时期,充分发挥预算评审中心职能作用的总体思路:一是建立预算评审机制,将预算评审实质性嵌入部门预算管理流程,切实提高预算编制的真实性、合理性、准确性。二是全过程参与预算绩效管理,成为绩效管理的重要组成部分,为提高财政资金使用效益服务。三是按照中央本级项目支出定额标准体系的建设部署和要求,加强理论政策研究,着力强化基础工作,充分发挥对项目支出标准体系建设的支撑作用。

我们认为,这既是对我国预算管理改革实践的经验总结,又是对世界各国预算管理先进做法的大胆借鉴。第一,预算评审中心通过开展部门预算项目审核,建立科学合理的、运转高效的预算评审机制,加强预算编制的审核把关,从源头上控制部门预算的真实性、合理性和准确性,为部门预算的有效执行奠定基础。第二,预算评审中心全过程参与预算绩效管理,根据自身优势充分利用社会技术力量,对项目预算执行进行跟踪绩效监控和事后绩效评价,从结果取向来考核衡量部门预算的执行情况。部门项目预算和整体支出的绩效评价,不仅有利于建立政府预算的绩效问责制,也为以后年度预算合理安排提供参考,这样就真正使预算评审成为预算编制中的必经程序,形成预算编制、执行、监管与绩效评价相互衔接、相互制约的工作机制。第三,通过开展预算项目支出标准体系建设,建立财政预算基础信息数据库,实现预算的定性管理与定量管理的有机结合,充分发挥预算评审在现代财政管理的定量基础和技术支撑作用。

问:面对中央部门每年申报的预算项目种类繁多、资金数额庞大等情况,请问《通知》对预算评审范围是如何规定的?

答:《通知》明确预算评审的范围为财政部项目库中拟纳入年度预算安排的项目和预算执行中拟追加预算的项目。其中每年新增项目中拟纳入预算安排的重大项目、财政专项安排的基本建设项目、专业性强或技术复杂的项目优先纳入预算评审范围。同时规定了暂不纳入评审范围的项目是:已确定立项且按规定的支出标准和要求测算的项目,涉密程度较高不宜评审的项目,预算需求在500万元以内的项目。另外,《通知》还明确:对于部门预算中的延续性项目,特别是专项业务费项目,每年度有计划、有重点地选择部分项目进行评审,逐步实现预算评审的全覆盖。

问:预算评审安排在哪个环节、相关单位职责分工及程序等关系到预算评审的效率,对此,《通知》对预算评审职责和流程是如何规定的?

答:《通知》为理顺预算评审职责作出如下规定:财政部预算司负责预算评审组织管理工作,制定财政预算评审管理制度,提出加强预算工作的政策措施,拟定年度预算评审工作方案,指导预算评审中心工作。预算评审中心按预算司要求承担部门预算项目评审工作,配合预算司制订项目支出预算评审制度规章,对纳入评审范围的中央部门预算项目的真实性、合理性、准确性进行评估,提出具体审核意见,对中央部门预算评审工作提供业务指导和技术支持。

《通知》对预算评审流程也作出明确规定:财政部项目库中的项目遵循“先预算评审后安排预算”的原则,在预算编制阶段,部门司对各部门申报的项目进行初步审核,确定拟纳入预算安排的项目,属于评审范围的,由预算司审核汇总后确定需要进行评审的项目,并安排预算评审中心开展评审工作。预算评审中心提出的具体评审意见,作为各部门司审核安排预算的重要依据。在预算执行阶段,部门司对中央部门提出的预算追加事项进行审核,对其中拟追加预算的项目,属于评审范围的,转预算司统一安排预算评审中心进行评审,提出具体评审意见,作为各部门司审核安排追加预算的重要依据。

问:评审结果的有效运用是预算评审工作的生命力之所在,《通知》对保障评审结果的有效运用是如何规定的?

答:《通知》明确规定,预算评审结果应运用于以下方面:一是纳入预算评审范围的项目,各部门司要根据评审意见确定项目支出预算安排意见,预算额度原则上不能高于评审建议数;部门司如对评审结果有不同意见,需说明原因。二是建立预算评审激励约束机制,对申报不实、预算审减率较高的部门,要根据审减额度直接扣减部门项目支出预算,并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据,对于促进中央部门加强预算编制、提高预算编制质量具有重要作用。

问:预算绩效管理是预算管理的重要内容,《通知》对预算评审中心做好预算绩效管理的支撑工作有哪些具体规定?

答:按照财政部开展预算绩效管理的工作思路,预算评审中心将承担开展以下四个方面的预算绩效管理工作:一是开展绩效目标审核。根据预算司的安排,针对预算绩效目标的完整性、相关性、适当性、可行性进行审核,同时结合部门预算项目评审、部门预算编制流程及相关司局的要求等,对预算项目支出绩效目标、部门整体支出绩效目标、专项转移支付总体绩效目标等进行审核。二是实施绩效运行监控。按照预算司确定的重点绩效目标监控范围和工作要求,开展预算项目执行情况的跟踪绩效监控。三是开展预算绩效评价。主要是开展部门项目支出绩效评价、专项转移支付绩效评价、部门整体支出和财政政策等综合绩效评价工作,对重大专项资金、专项转移支付等进行中期绩效评价。此外,还可对中央部门的绩效自评情况进行抽查,对中央部门提交的绩效评价报告进行审核或对其开展的绩效评价工作进行再评价等。四是承担预算绩效管理的基础性工作。主要是研究我国预算绩效管理模式、绩效指标和评价指标体系,收集整理预算绩效管理数据,建立预算绩效管理信息数据库,配合预算司研究建立和完善现行预算绩效管理制度等基础性工作。

问:财政部党组赋予预算评审中心“研究提出项目支出定额标准”的职责,《通知》就预算评审中心如何通过专业技术手段推进项目支出标准体系建设有何具体规定?

答:《通知》明确预算评审中心应从加强项目支出定额标准建设、建立项目支出定额标准支撑系统和加强项目支出定额标准体系研究三方面推进项目支出标准体系建设。积极配合相关司局做好具体项目支出标准建设工作,预算评审中心按照客观公正、经济节约、前后衔接的原则,在征求行业专家意见的基础上,研究提出相关意见转部门司作为确定定额标准的重要参考。在项目支出定额标准体系建设过程中,预算评审中心要积极探索运用大数据和云计算等技术手段,加强数据分类整理和信息挖掘,逐步建立起信息完备、归类科学、真实准确、动态更新的基础信息库,为项目支出定额标准建设和管理提供有效支撑。此外,还要加强各级财政评审机构的上下联动,做好标准评审工作的总结和提炼,配合预算司收集整理国内外标准建设的做法和经验,跟踪分析中央本级项目支出标准建设和运用状况,研究提出构建相关定额标准体系的意见建议。

问:自财政部党组做出调整评审中心职能的决定开始,预算评审中心在加快职能转型、强化队伍建设等方面做出很多努力。为履行好新职责、落实好《通知》的相关要求,预算评审中心将有何措施?

答:首先,要创新评审方式,加强中介机构库和专家库建设,完善遴选、回避、信用和问责制度,拓宽利用社会中介机构参与预算评审的范围和途径,充分发挥行业专家的作用,加强评审信息系统建设,不断提高工作质量和效率。其次,要改进内部管理,结合内控建设完善内部操作规程,加强风险防控体系建设,加大干部选拔和培训力度,不断提高业务素质和工作能力。再其次,要结合“三严三实”专题教育,强化树立服务意识、大局意识,不断改进工作作风,树立良好风气,不断提高自身工作水平,切实为加强预算管理发挥积极有效的作用。